L’Accordo di associazione tra Unione europea e Israele è in vigore dal 2000 ed è la base giuridica dei rapporti tra le due parti. Non è solo un accordo commerciale: dentro contiene una condizione precisa, spesso citata e raramente spiegata fino in fondo. Si tratta della clausola sui diritti umani. L’articolo 2 stabilisce che il rispetto dei diritti fondamentali e dei principi democratici è un “elemento essenziale” dell’accordo. In termini semplici: non è un richiamo generico, è una condizione giuridica. Se viene meno, l’accordo può essere sospeso, in tutto o in parte.
Questa formula non è un’eccezione. Dagli anni Novanta, l’Unione europea inserisce clausole analoghe in molti accordi internazionali, soprattutto nell’area mediterranea. Il principio è lineare: i vantaggi economici e la cooperazione istituzionale sono legati al rispetto di standard minimi di diritto. Dal punto di vista giuridico, il meccanismo è noto. La violazione di una clausola essenziale rientra nella nozione di “violazione sostanziale” prevista dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. In questi casi, la controparte ha il diritto di adottare misure: dalla limitazione di alcuni benefici fino alla sospensione dell’intero accordo. Tradotto: l’Unione europea ha gli strumenti per intervenire. Non deve inventarli. Nel diritto dell’Unione, questo schema si collega all’azione esterna disciplinata dai Trattati. L’Ue è vincolata a promuovere diritti umani e diritto internazionale nei rapporti con i Paesi terzi. La clausola dell’articolo 2 serve proprio a rendere operativo questo vincolo.
A questo punto, la questione diventa concreta: chi stabilisce se quella clausola è stata violata? Non esiste un unico organo che “certifica” la violazione. La valutazione si costruisce su più fonti: rapporti del Servizio europeo per l’azione esterna, documenti della Commissione, risoluzioni del Parlamento europeo, analisi delle Nazioni Unite, decisioni e pareri della Corte internazionale di giustizia, oltre al lavoro di organizzazioni indipendenti. Negli ultimi mesi, queste fonti hanno descritto un quadro convergente. Per Gaza, si segnalano ostacoli sistematici all’ingresso degli aiuti umanitari, attacchi a infrastrutture civili e un impatto esteso sulla popolazione. Per la Cisgiordania, risultano consolidati l’occupazione, l’espansione degli insediamenti ed episodi ricorrenti di violenza da parte dei coloni. Un passaggio rilevante è il parere della Corte internazionale di giustizia del luglio 2024, che ha qualificato l’occupazione israeliana come contraria al diritto internazionale e lesiva del diritto all’autodeterminazione del popolo palestinese. A ciò si aggiungono rapporti di organismi Onu e di organizzazioni come Amnesty International che parlano di violazioni gravi e sistematiche.
In altre parole: la base fattuale su cui valutare l’attivazione della clausola esiste ed è ampia.
Resta il passaggio decisivo, che è istituzionale. Per sospendere l’accordo nel suo complesso serve una decisione del Consiglio, con le regole di voto previste dai Trattati. Per misure più limitate, come la sospensione di alcuni benefici, possono valere procedure diverse, anche a maggioranza qualificata. Qui si colloca la decisione recente dell’Unione europea di non sospendere l’accordo. Non manca il fondamento giuridico per intervenire. Manca una convergenza politica tra gli Stati membri sull’uso degli strumenti disponibili. La clausola sui diritti umani resta pienamente in vigore: è una disposizione operativa, attivabile anche in modo selettivo, con misure proporzionate alle violazioni accertate. Per dirla con Hans Kelsen, attiene al dover essere Sollen del diritto ( ciò che il diritto prescrive che debba accadere). Non è una formula simbolica. È su questo terreno che si misura la coerenza dell’azione esterna europea: nella capacità di trasformare una clausola giuridica in uno strumento effettivo. Con decisione. Altrimenti, la credibilità dell’Unione resta affidata alle dichiarazioni, non ai fatti.
Il fatto che siano stati proprio Italia e Germania – insieme ad Austria, Repubblica Ceca, Bulgaria, Slovacchia e Ungheria – a opporsi alla sospensione dell’accordo chiarisce, in modo fin troppo netto, il peso delle interdipendenze nel quadro internazionale.
