Per oltre vent’anni abbiamo pensato che la Corte penale internazionale fosse il punto di arrivo della giustizia internazionale. Oggi dobbiamo forse abituarci a un’idea più realistica: la Corte dell’Aja non era il traguardo. Era una tappa.
La sua crisi è sotto gli occhi di tutti. Gli Stati Uniti di Donald Trump hanno scelto la strada della pressione diretta: sanzioni contro il procuratore e alcuni giudici, attacchi politici contro un’istituzione che Washington non ha mai riconosciuto come vincolante per sé. A luglio Marco Rubio ha annunciato una campagna per smantellare la Corte «mattone dopo mattone», se necessario. Non è il linguaggio di una controversia giuridica. È il lessico della potenza che rifiuta di essere sottoposta a un giudice.
Nel frattempo Karim Khan, il procuratore che aveva chiesto e ottenuto i mandati di arresto per Benjamin Netanyahu e Yoav Gallant, è stato travolto dalle accuse di condotta sessuale impropria. Dopo essersi messo in congedo nel maggio 2025, è stato sospeso e poi rimosso dall’Assemblea degli Stati parte il 24 luglio scorso. Khan ha sempre respinto le accuse. Ma il punto, al di là della sua vicenda personale e delle responsabilità che saranno valutate nelle sedi competenti, è un altro: l’uscita di scena del procuratore ha colpito la Corte nel momento di massima esposizione politica della sua storia recente.
Una coincidenza, forse. Ma le istituzioni internazionali vivono anche di simboli, di fiducia e di capacità di resistere alla pressione. E la Cpi, in questa stagione, deve fronteggiare tutte e tre le prove insieme.
Si potrebbe fermarsi qui e concludere che la giustizia internazionale sta morendo. Sarebbe una conclusione comprensibile, ma sbagliata. La Corte è in difficoltà, certamente; il diritto internazionale penale, però, non coincide con la Corte. E il diritto internazionale nel suo complesso non sta scomparendo: sta cambiando forma, sedi, protagonisti e linguaggi. La parola decisiva non è dunque crisi. È transizione.
La Corte figlia di un mondo che non c’è più
La Corte penale internazionale nasce a Roma, nel luglio 1998, ed entra in funzione nel 2002. Non nasce nel vuoto. È figlia di un preciso momento storico: la fine della Guerra fredda, l’illusione di un ordine mondiale fondato sulle regole, l’espansione del lessico dei diritti umani, l’esperienza dei tribunali penali internazionali per l’ex Jugoslavia e per il Ruanda.
In quegli anni sembrò possibile affermare un principio semplice e rivoluzionario: per genocidio, crimini contro l’umanità e crimini di guerra nessun capo politico, comandante militare o funzionario statale avrebbe dovuto considerarsi al riparo dalla giustizia soltanto perché protetto dai confini del proprio Paese.
Lo Statuto di Roma non inventava da zero quel principio. Norimberga, Tokyo, le convenzioni contro il genocidio e la tortura, i tribunali ad hoc avevano già costruito una strada. Ma la Cpi provava a renderla permanente. Non un tribunale creato dopo una guerra dai vincitori, non una corte occasionale per un singolo conflitto: una giurisdizione stabile, fondata su un trattato, competente per i crimini più gravi e chiamata a intervenire quando gli Stati non vogliono o non possono perseguirli davvero.
Il principio si chiama complementarità. La Corte non dovrebbe sostituire le magistrature nazionali, ma agire soltanto quando queste falliscono. È un limite, ma è anche la sua idea più moderna: la giustizia internazionale non come governo mondiale dei giudici, bensì come rete di responsabilità tra ordinamenti.
Quella costruzione era possibile perché il mondo era cambiato. L’Unione Sovietica non esisteva più; gli Stati Uniti erano la potenza dominante; l’Europa credeva nella propria capacità di trasformare l’economia e il diritto in una politica mondiale. Perfino l’ostilità americana alla Corte non impediva, allora, di immaginare un sistema multilaterale in espansione.
Oggi quel quadro è spezzato. La guerra in Ucraina, Gaza, il ritorno della competizione tra potenze, il peso crescente della Cina, l’uso sempre più aperto delle sanzioni e dei rapporti economici come strumenti di coercizione hanno riportato la sovranità al centro della scena. Ma attenzione: non la sovranità democratica e costituzionale immaginata nel secondo dopoguerra; spesso una sovranità intesa come immunità dal controllo.
Le grandi potenze non amano i giudici sopra di loro. Non è una novità. È una costante della storia. La novità è che oggi questa insofferenza viene rivendicata apertamente come programma politico.
L’offensiva americana e il mito della Corte onnipotente
La polemica di Rubio contro la Cpi si regge su una rappresentazione deformata della Corte: un tribunale che pretenderebbe di esercitare una giurisdizione universale, arbitraria e ostile agli Stati Uniti. È un argomento politicamente efficace, ma giuridicamente fragile.
La Corte non possiede una competenza generale su tutto ciò che avviene nel mondo. Può intervenire soltanto per quattro categorie di crimini – genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra e aggressione — e solo entro le condizioni stabilite dallo Statuto di Roma. La nazionalità dell’imputato non è l’unico criterio: conta anche il territorio sul quale il crimine è stato commesso, se quello Stato aderisce allo Statuto o ha accettato la competenza della Corte. E conta, soprattutto, la complementarità con le indagini nazionali genuine.
Nel caso palestinese, per esempio, il nodo giuridico non è la cittadinanza americana o israeliana degli interessati, ma il fatto che la Palestina abbia aderito allo Statuto di Roma e che la Corte abbia riconosciuto la propria giurisdizione territoriale. Si può discutere, come in ogni processo, delle prove, dei limiti della competenza e delle scelte della procura. Ma descrivere tutto questo come un colpo di mano contro la sovranità significa negare che il diritto internazionale nasca precisamente da accordi tra Stati.
Il problema, tuttavia, non è soltanto la qualità degli argomenti. È la forza di chi li pronuncia. Le sanzioni non sono una nota a piè di pagina diplomatica: possono ostacolare viaggi, transazioni, collaborazione bancaria, protezione di testimoni, rapporti con fornitori e persino la quotidiana attività amministrativa della Corte. Il loro messaggio è rivolto anche agli alleati: cooperare con L’Aja può diventare costoso.
Questa pressione trova terreno fertile in una Corte che dipende dagli Stati per gli arresti, per l’accesso alle prove e per l’esecuzione delle decisioni. La Cpi non ha una polizia. Nessun tribunale internazionale ce l’ha. La sua forza è sempre stata politica prima ancora che militare: l’idea che la comunità degli Stati accetti un limite comune. Quando quel consenso si ritrae, l’architettura istituzionale resta in piedi, ma diventa più fragile.
L’Africa e l’equivoco di Malabo
È in questo contesto che torna a circolare il Protocollo di Malabo, adottato dall’Unione africana nel 2014. Il progetto è politicamente ambizioso: attribuire alla futura Corte africana di giustizia e dei diritti umani una sezione penale competente non soltanto per genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra e aggressione, ma anche per reati transnazionali quali corruzione, terrorismo, traffico di persone, sfruttamento illecito delle risorse naturali.
L’idea contiene una domanda legittima: perché la giustizia internazionale dovrebbe essere amministrata quasi esclusivamente da istituzioni collocate fuori dal continente africano? La Cpi ha dovuto fare i conti, fin dalla sua nascita, con l’accusa di avere concentrato l’attenzione sull’Africa e di avere applicato il diritto penale internazionale in modo diseguale. Anche quando questa critica trascura il fatto che molte situazioni africane furono deferite dagli stessi governi interessati, essa intercetta un problema reale: il diritto perde legittimazione se appare selettivo.
A questo punto, bisogna evitare una semplificazione molto diffusa. Il Protocollo di Malabo non è oggi un’alternativa operativa alla Corte dell’Aja. Non è entrato in vigore: richiede quindici ratifiche e, secondo i dati dell’Unione africana, non risultano ancora strumenti di ratifica depositati. Ci sono Stati che lo hanno firmato — fra essi Uganda, Ciad, Mali e Niger — ma firma, ratifica e deposito sono passaggi diversi. Non esiste quindi una Corte penale africana pronta a sostituire la Cpi.
Ciò non rende Malabo irrilevante. Al contrario, ne fa un segnale politico importante. Dice che il futuro della responsabilità per i crimini internazionali non può essere immaginato soltanto dall’alto, attraverso un unico centro globale. Chiede istituzioni regionali più rappresentative, giudici più vicini alle società coinvolte, capacità di perseguire anche le forme di criminalità che devastano economie e democrazie africane.
Il problema è che il Protocollo porta con sé una contraddizione difficile: riconosce una giurisdizione penale molto ampia e prevede immunità per capi di Stato e altri alti funzionari in carica. È precisamente nei confronti dei vertici del potere che il diritto penale internazionale dovrebbe poter agire. Un sistema che protegge in anticipo i governanti rischia di trasformare la sovranità in impunità.
Il diritto internazionale non è soltanto L’Aja
Per capire ciò che sta accadendo bisogna fare un passo indietro. Si parla continuamente della morte del diritto internazionale. Eppure, mentre la politica attacca le corti, la vita quotidiana del pianeta è attraversata da regole internazionali più di quanto lo fosse in qualunque altra epoca.
Il commercio, i voli, le reti digitali, le pandemie, i flussi finanziari, la sicurezza alimentare, le rotte marittime, i brevetti, il clima, gli standard industriali e persino i codici tecnici delle macchine dipendono da una trama fittissima di trattati, organizzazioni, norme, linee guida e procedure transnazionali.
L’Organizzazione mondiale del commercio regola controversie e scambi; l’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile rende possibile che un aereo voli da Roma a Nairobi secondo standard riconoscibili; l’Organizzazione marittima internazionale disciplina la sicurezza della navigazione; l’Organizzazione mondiale della sanità coordina, pur fra limiti e conflitti, le risposte alle emergenze sanitarie. La Banca dei regolamenti internazionali, il Fondo monetario e il Financial Stability Board incidono sulle regole della finanza. L’Iso produce standard tecnici che non sono leggi votate da un parlamento, ma che spesso diventano condizioni concrete per commerciare, certificare, produrre.
È questo il terreno che Sabino Cassese ha chiamato “diritto amministrativo globale”. Non uno Stato mondiale, non una costituzione planetaria compiuta: un insieme di poteri regolatori che oltrepassano i confini. Autorità, reti di esperti, organismi tecnici, tribunali arbitrali, amministrazioni nazionali e soggetti privati. Il diritto internazionale classico, costruito sui rapporti fra Stati sovrani, non scompare. Convive con un diritto globale più frammentato, tecnico e multilivello.
Naturalmente non c’è nulla di rassicurante, in sé, in questa proliferazione di regole. Anche il potere tecnofinanziario ha imparato a globalizzarsi. Le norme possono diventare opache; i processi decisionali possono sottrarsi al controllo democratico; un linguaggio apparentemente tecnico può mascherare interessi enormi.
Qui il ragionamento di Aldo Schiavone, insieme a Pasquale Di Sena e Cesare Salvi nel recente L’ordine del mondo (Einaudi, 2025), è particolarmente utile. Il punto non è sognare il ritorno dello Stato novecentesco, chiuso e autosufficiente. Quello Stato non esiste più, e forse non è mai esistito come lo raccontano le nostalgie sovraniste. Il punto è costruire Stati capaci di rendere effettivi principi universali: dignità della persona, beni comuni, limiti al potere economico, garanzie contro la violenza.
Non è una contraddizione. Più il diritto diventa globale, più occorrono istituzioni nazionali capaci di applicarlo. Più la governance si disperde in reti tecniche, più diventa decisiva la responsabilità democratica di chi deve trasformare le norme internazionali in diritti concreti.
La giustizia che si decentra
La vicenda della Corte penale internazionale cambia allora significato. Se L’Aja si indebolisce, non è detto che si apra soltanto un vuoto. Può anche aprirsi un processo di decentramento.
La giurisdizione universale è la possibilità, riconosciuta in forme differenti da alcuni ordinamenti, di perseguire i responsabili dei crimini più gravi anche quando i fatti sono stati commessi all’estero e non coinvolgono direttamente cittadini o territorio dello Stato che celebra il processo. La giurisdizione extraterritoriale è una categoria più ampia: può fondarsi, per esempio, sulla nazionalità dell’autore o della vittima, sulla presenza dell’imputato nel territorio, sulla protezione di un interesse essenziale dello Stato o su obblighi convenzionali.
Le formule giuridiche differiscono, ma il risultato è chiaro: i confini non devono più essere un rifugio automatico per chi tortura, stermina o deporta.
La Germania ha mostrato quanto questo possa essere concreto. Grazie al proprio Codice dei crimini contro il diritto internazionale, i tribunali tedeschi hanno celebrato processi per la tortura di Stato in Siria e per le persecuzioni contro gli yazidi. La condanna di un ex funzionario dell’apparato siriano a Coblenza, resa definitiva nel 2024, ha segnato un passaggio storico: un giudice nazionale ha riconosciuto crimini contro l’umanità commessi in Siria. Analogamente, la giurisprudenza tedesca ha confermato condanne per genocidio contro gli yazidi.
In Francia, nel maggio 2025, Majdi Nema, già portavoce e dirigente del gruppo armato siriano Jaysh al-Islam, è stato condannato per crimini di guerra. Secondo la Fédération internationale pour les droits de l’homme, è stata la prima condanna francese, su base di giurisdizione universale, per crimini commessi in Siria. Non sono vicende astratte. Dietro queste sentenze ci sono sopravvissuti, rifugiati, associazioni, archivi digitali, investigatori e avvocati che hanno ricostruito prove quando il luogo del delitto era irraggiungibile.
Clémence Bectarte, avvocata e coordinatrice del gruppo di azione giudiziaria della Fidh, insiste da tempo su questo punto: la giustizia internazionale non finisce con la Cpi. La rete dei procedimenti nazionali può dare alle vittime uno spazio che L’Aja, per ragioni di competenza, risorse o priorità, non riesce sempre a offrire.
Non bisogna però trasformare questa speranza in propaganda. La giurisdizione universale resta difficile. Richiede leggi adeguate, competenze investigative, traduttori, protezione per testimoni, cooperazione transnazionale e, spesso, la presenza dell’imputato sul territorio. Incontra ostacoli politici, immunità personali, problemi probatori e selettività. Un processo nazionale non può riparare da solo il fallimento della diplomazia o l’assenza di un’effettiva volontà internazionale.
Eppure la sua crescita cambia la mappa della giustizia. Non più soltanto una grande Corte, lontana e sovraccarica, chiamata a intervenire su tutto. Piuttosto una pluralità di tribunali nazionali, collegati dal diritto internazionale e capaci di agire quando il responsabile si sposta, viaggia, chiede protezione o tenta di ricostruirsi una vita in un altro Paese.
La Corte dell’Aja resta indispensabile: per la sua autorevolezza, per le indagini su vasta scala, per la capacità di tenere aperti dossier che nessuno Stato vuole affrontare. Ma la complementarità può smettere di essere soltanto una clausola dello Statuto e diventare una politica della giustizia: meno attesa salvifica di un unico tribunale globale, più capacità degli ordinamenti nazionali di fare la propria parte.
Il ritardo italiano
L’Italia, su questo terreno, non può continuare a guardare. Dal 2023 esiste un progetto organico di Codice dei crimini internazionali, elaborato dalla Commissione presieduta da Francesco Palazzo e Fausto Pocar, istituita dal Ministero della giustizia. Il testo è stato pensato per dare attuazione sistematica agli obblighi italiani e allo Statuto di Roma: genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra, aggressione; regole sulla giurisdizione, sulla responsabilità, sulle pene e sulle immunità.
Non si tratta di un tecnicismo per specialisti. Senza una disciplina organica, la repressione dei crimini internazionali nell’ordinamento italiano resta incompleta, dispersa fra norme diverse e incapace di corrispondere pienamente alle esigenze del diritto penale internazionale contemporaneo.
La proposta di legge che recepisce questo lavoro — l’Atto Camera 2540 — è stata presentata nel luglio 2025 e assegnata alla Commissione giustizia nel novembre dello stesso anno. L’iter, però, è ancora fermo a quel passaggio. Il codice è pronto; ciò che manca è una scelta politica.
È una lacuna tanto più grave per un Paese che siede nel Mediterraneo, che partecipa a missioni internazionali, che ha rapporti storici e attuali con la Libia, che ospita vittime, testimoni e persone in fuga dai conflitti. La questione non è soltanto se l’Italia sia in grado di cooperare con la Cpi. È se i giudici italiani abbiano gli strumenti per contribuire, nell’ambito delle proprie competenze e nel rispetto delle garanzie processuali, alla lotta contro l’impunità.
Il Codice dei crimini internazionali non sostituirebbe L’Aja. Renderebbe finalmente credibile quella complementarità sulla quale la Corte è stata costruita. Significherebbe affermare che la giustizia per i crimini più gravi non dipende dall’umore delle grandi potenze, né dalla possibilità di un singolo tribunale di sostenere da solo il peso del mondo.
La domanda conclusiva, allora, non è se la Corte penale internazionale sopravvivrà nella forma in cui l’abbiamo conosciuta. È probabile che venga ridimensionata, attaccata, forse persino svuotata in alcune delle sue funzioni. La storia del diritto, però, non procede per sparizioni nette. Quando un’istituzione arretra, le sue idee possono migrare.
La giustizia internazionale potrebbe vivere domani in una Corte più debole, ma anche in una procura tedesca, in un’aula francese, in un archivio costruito da rifugiati siriani, in un giudice argentino, belga o italiano che applichi norme universali a fatti commessi altrove. Potrebbe vivere in Stati capaci di non usare la sovranità come scudo per l’impunità, ma come responsabilità verso le persone.
Dopo L’Aja non c’è necessariamente il deserto. C’è una battaglia aperta sul luogo in cui la giustizia internazionale andrà ad abitare.
Massimo Lensi è autore del libro “Il crimine dei crimini. Dalla Convenzione Onu per la prevenzione e la punizione del crimine di genocidio del 9 dicembre 1948 alla Striscia di Gaza” (edito da Left)
